Urbanisme : une orientation d’aménagement et de programmation (OAP) ne peut pas être jugée illégale au seul motif qu’elle est rédigée de manière précise ou prescriptive (Conseil d’Etat, 23 octobre 2026, n°508382)

Par une décision n°508382 du 23 octobre 2026, le Conseil d’Etat a jugé qu’une orientation d’aménagement et de programmation (OAP) d’un plan local d’urbanisme ne peut pas être regardée comme illégale au seul motif qu’elle est énoncée de façon précise ou prescriptive. Le Conseil d’Etat a, en conséquence, annulé l’arrêt de la cour administrative d’appel de Nancy qui avait confirmé l’annulation partielle de la délibération modifiant l’OAP du plan local d’urbanisme de la commune de L. Commentaire. Par Arnaud Gossement, avocat gérant et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne.

Résumé

1. Le Conseil d’Etat a rappelé que les travaux et opérations doivent être conformes au règlement du plan local d’urbanisme et seulement compatibles avec les orientations d’aménagement et de programmation.

2. Cette compatibilité s’apprécie par une analyse globale des effets du projet sur le ou les objectifs de l’OAP, « le cas échéant » à l’échelle de la zone à laquelle ils se rapportent.

3. Il ne résulte d’aucune disposition qu’une OAP pourrait être regardée comme illégale au seul motif qu’elle serait énoncée de façon précise ou prescriptive, et non sous forme de simples objectifs.

I. Rappel des faits et de la procédure

27 mai 2021 : par une délibération, le conseil communautaire de la communauté urbaine du G. a approuvé la modification n°1 du plan local d’urbanisme de la commune de L. Cette modification portait notamment sur l’orientation d’aménagement et de programmation du d’un secteur.

Les dispositions de l’OAP en litige étaient ainsi rédigées : « Le secteur est desservi depuis le Chemin neuf dans sa partie basse, par des accès individuels, sans création de voirie. / Aucune voie carrossable ne reliera le Chemin neuf et la rue de la Glacière en raison de la pente. / Le versant est orienté au Sud. Afin d’optimiser la captation de l’énergie solaire, la plus grande longueur des maisons (le faîtage) sera parallèle aux courbes de niveau ».

6 avril 2023 : par un jugement n°2102100, le tribunal administratif de Besançon a annulé la délibération du 27 mai 2021 en tant qu’elle prévoit les dispositions précitées, ainsi que, dans la même mesure, la décision de rejet du recours gracieux. Le tribunal a qualifié ces règles de précises et obligatoires et a jugé que l’assemblée délibérante avait commis une erreur de droit dans l’application des articles L. 151-6 et L. 151-7 du code de l’urbanisme (cf. TA Besançon, 6 avril 2023, n°2102100, points 7 à 9). La communauté urbaine a relevé appel de ce jugement.

17 juillet 2025 : par un arrêt n°23NC01835, la cour administrative d’appel de Nancy a rejeté sa requête. Elle a considéré que les articles L.151-6 et L.151-7 du code de l’urbanisme ne permettent pas aux auteurs du plan de fixer précisément, au sein d’une OAP, les caractéristiques des constructions, dont la définition relève du règlement (cf. CAA Nancy, 17 juillet 2025, n°23NC01835, point 4). La communauté urbaine s’est pourvue en cassation.

Par sa décision du 23 octobre 2026, le Conseil d’Etat a annulé l’arrêt de la cour administrative d’appel de Nancy et lui a renvoyé l’affaire.

II. La solution retenue

Le principe : le rapport de compatibilité entre les travaux et les OAP. Aux termes des articles L. 151-2, L. 151-6, L. 151-7 et L. 152-1 du code de l’urbanisme, les travaux et opérations doivent être conformes au règlement du PLU et à ses documents graphiques. Ils doivent, en outre, être compatibles avec les OAP lorsqu’elles existent : « Il résulte de ces dispositions que les travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols et ouvertures d’installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan local d’urbanisme, s’ils doivent être conformes au règlement du plan local d’urbanisme et à ses documents graphiques, ont seulement à être compatibles, lorsqu’elles existent, avec les orientations d’aménagement et de programmation, en particulier en n’en contrariant pas les objectifs. Cette compatibilité s’apprécie en procédant à une analyse globale des effets du projet sur l’objectif ou les différents objectifs d’une orientation d’aménagement et de programmation, le cas échéant à l’échelle de la zone à laquelle ils se rapportent. » (cf. CE, 23 octobre 2026, n°508382, point 3)

Ce rapport de compatibilité entre les travaux et les OAP du PLU a déjà été mis en exergue par une décision du Conseil d’Etat du 18 novembre 2024, n°489066 puis par une décision du 30 décembre 2025, n°497906.

L’extension du principe : le caractère précis ou prescriptif d’une OAP ne suffit pas à la rendre illégale. Aux termes de la décision ici commentée, le Conseil d’Etat énonce ensuite le principe qui fonde sa décision : « Si les éléments sur lesquels les orientations d’aménagement et de programmation peuvent porter sont définis par le code de l’urbanisme, notamment par les articles L. 151-6 et L. 151-7 cités ci-dessus, il ne résulte d’aucune disposition, notamment pas du simple rapport de compatibilité avec elles que l’article L. 151-2 de ce code impose, en toute hypothèse, aux travaux ou opérations, qu’elles pourraient être regardées comme illégales au seul motif qu’elles seraient énoncées de façon précise ou prescriptive et non sous forme de simples objectifs. » (cf. CE, 23 octobre 2026, n°508382, point 3)

Ce point de la décision ici commentée comporte deux éléments à retenir.

• D’une part, le contenu des OAP est encadré. Les éléments sur lesquels elles peuvent porter sont définis par le code de l’urbanisme, notamment par ses articles L. 151-6 et L. 151-7.
• D’autre part, le seul caractère précis ou prescriptif de leur rédaction ne suffit pas à les rendre illégales. Le Conseil d’Etat précise que cette conclusion ne peut pas être tirée, notamment, du simple rapport de compatibilité auquel les travaux et opérations sont soumis.

L’application du principe au cas d’espèce. Le Conseil d’Etat a ensuite appliqué ce principe au cas d’espèce dont il était saisi : « Par suite, en jugeant illégale la modification de l’orientation d’aménagement et de programmation 1AU « Chemin neuf » au motif qu’elle comporte des prescriptions précises en matière de voirie et d’implantation des constructions, la cour administrative d’appel a commis une erreur de droit. » (cf. CE, 23 octobre 2026, n°508382, point 3). Aux termes de son analyse, le Conseil d’Etat a annulé l’arrêt objet du pourvoi sans se prononcer sur les autres moyens du pourvoi : « Il résulte de ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de son pourvoi, la communauté urbaine du Grand Besançon Métropole est fondée à demander l’annulation de l’arrêt qu’elle attaque. » (cf. CE, 23 octobre 2026, n°508382, point 4)

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